近日，安徽省自然資源廳通報(bào)了一起光伏電站建設(shè)違規(guī)違法的典型案例。根據(jù)安慶市自然資源和規(guī)劃局出具的相關(guān)《行政處罰決定書》，宿松縣高嶺鄉(xiāng)100MW地面光伏電站在未取得合法用地手續(xù)及建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下，擅自在集體建設(shè)用地上動(dòng)工建設(shè)光伏項(xiàng)目升壓站及辦公樓。
隨著國(guó)家對(duì)光伏發(fā)電等清潔能源的支持力度持續(xù)增強(qiáng)，光伏項(xiàng)目建設(shè)用地問題也不斷迎來政策利好。與此同時(shí)，在實(shí)際操作層面，光伏升壓站建設(shè)過程中的土地占用問題也面臨不少挑戰(zhàn)。
為加速項(xiàng)目回款
承包方擅自開工
安慶市自然資源和規(guī)劃局出具的相關(guān)《行政處罰決定書》指出，為滿足電站設(shè)施需要，宿松嶺陽新能源有限責(zé)任公司于2020年6月，從高嶺鄉(xiāng)高嶺村村民委員會(huì)以每年每畝1000元的價(jià)格租賃了一塊集體建設(shè)用地用于建設(shè)光伏項(xiàng)目升壓站，協(xié)議面積為11.36畝，已支付租賃款11360元。隨后，宿松嶺陽新能源有限責(zé)任公司與合肥玖仁建筑勞務(wù)有限公司簽訂了升壓站工程承包合同，由合肥玖仁建筑勞務(wù)有限公司負(fù)責(zé)升壓站的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且約定取得施工許可證后方可開工。2020年9月底，在業(yè)主方宿松嶺陽新能源有限責(zé)任公司尚未辦理合法用地及規(guī)劃許可手續(xù)的情況下，承包方合肥玖仁建筑勞務(wù)有限公司擅自動(dòng)工。相關(guān)部門進(jìn)行實(shí)地核查時(shí)，已建成一棟兩間一層的配電樓，一棟兩層的綜合樓，室外設(shè)備基礎(chǔ)三處，消防設(shè)備一處，總占地面積約11.36畝。
宿松嶺陽新能源有限責(zé)任公司項(xiàng)目經(jīng)理?xiàng)钌倮诟嬖V記者，在雙方簽訂的承包合同中已經(jīng)明確約定，必須在各項(xiàng)手續(xù)齊全后才能開工建設(shè)。“但我們付款是有節(jié)點(diǎn)的，承包方前期已經(jīng)在電站建設(shè)上進(jìn)行了大量墊資，如果因?yàn)樯龎赫窘ㄔO(shè)進(jìn)度影響了并網(wǎng)，那么他們資金回籠的周期就會(huì)拉長(zhǎng)，所以當(dāng)時(shí)承包方就擅自做主把升壓站建起來了。”
對(duì)于承包方合肥玖仁建筑勞務(wù)有限公司的行為，《【安慶市】行政處罰決定書（松自然資規(guī)監(jiān)決字〔2022〕第04-1號(hào)）》明確表示，責(zé)令將非法占用的土地退還宿松縣高嶺鄉(xiāng)高嶺村村民委員會(huì)；對(duì)非法占用土地建設(shè)的建筑物和其他設(shè)施由合肥玖仁建筑勞務(wù)有限公司和高嶺村村民委員會(huì)協(xié)商處置。同時(shí)，對(duì)合肥玖仁建筑勞務(wù)有限公司罰款281130元。
楊少磊透露，目前，占用土地的相關(guān)手續(xù)已基本齊全，承包方交納罰款后，升壓站等相關(guān)工程可繼續(xù)保留使用。
建設(shè)用地可租賃
后續(xù)手續(xù)有難點(diǎn)
補(bǔ)全手續(xù)、交完罰款，升壓站得以保全，實(shí)屬幸事。但陽光時(shí)代律師事務(wù)所合伙人葛志堅(jiān)坦言，很多時(shí)候，采取租賃的形式獲取集體建設(shè)用地確實(shí)存在一定的現(xiàn)實(shí)問題。“租賃本身是合法的，但后續(xù)其他手續(xù)的辦理可能比較麻煩。”
根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)。
“租賃方式是在2020年版的《土地管理法》中新提出的，此前多是出讓而不能出租。”葛志堅(jiān)表示，由于采取的是租賃模式，承租方并沒有相關(guān)的土地產(chǎn)權(quán)證件。“所以在辦理施工許可、規(guī)劃許可等一系列后續(xù)手續(xù)時(shí)，往往會(huì)遇到一些障礙。因?yàn)樽赓U的形式也是剛剛放開，各地在后續(xù)配套落實(shí)上還有待完善。”
葛志堅(jiān)透露，為了規(guī)避相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，很多企業(yè)在租賃集體建設(shè)用地后，并沒有開展真正意義上的土建工程，而是不得以采取了吊裝集裝箱的建設(shè)方式。
政策利好已釋放
落實(shí)或有“時(shí)間差”
3月28日，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局、國(guó)家能源局在聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）中提出，鼓勵(lì)利用存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。光伏發(fā)電項(xiàng)目配套設(shè)施用地，按建設(shè)用地進(jìn)行管理，依法依規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。同時(shí)，嚴(yán)禁擅自建設(shè)非發(fā)電必要的配套設(shè)施。《通知》同時(shí)要求各地將光伏發(fā)電項(xiàng)目用地納入日常督察執(zhí)法范圍，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和嚴(yán)肅查處違法違規(guī)用地行為。
不僅如此，對(duì)于光伏陣列用地，《通知》也明確表示允許以租賃等方式取得，用地單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或國(guó)有土地權(quán)利主體、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂用地與補(bǔ)償協(xié)議，報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)自然資源和林草主管部門備案。
金誠(chéng)同達(dá)律師事務(wù)所律師管曉薇表示，《通知》正式對(duì)外發(fā)布尚不足月，具體落實(shí)到位還存在“時(shí)間差”。“各地對(duì)于政策的理解可能不盡相同，其中還存在著各方利益的梳理協(xié)調(diào)和權(quán)力制衡。但在土地使用層面，國(guó)家鼓勵(lì)光伏發(fā)電的方向是明確的，相信未來企業(yè)在相應(yīng)土地獲取、手續(xù)辦理等方面會(huì)越來越便捷。”
